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严监管下地方政府债务的出路

发布时间:2018-06-15 10:21:21 点击: 信息来源: 字号:【

  近年来,经济的高速发展和城镇化进程的推进,使我国地方政府累积了大量债务,过多的债务给地方政府带来巨大压力和不稳定因素。本文从债务化解各模式适用范围、优势特点、典型案例三个角度,介绍了目前政府债务化解主流途径,为政府债务化解提供参考。

  一、地方政府债务何去何从

  截至2017年末,全国地方政府债务率80.5%,地方政府负债率25%,我国地方政府面临较严峻的债务压力与风险。

  严监管背景下,地方政府在严控新增债务的同时,借助PPP模式、资产证券化、产业投资基金等方式妥善化解存量债务,是防范化解财政金融风险、保障经济发展的基础。

  (一)PPP模式

  PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施建设的高效运作模式。

  PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目: 能源水利、交通运输、市政工程、环境保护、保障性安居工程、卫生医疗等。

  PPP模式可以盘活政府优质存量资产,缓解地方政府偿债压力,降低地方政府债务风险;增加基础设施项目的投资资金来源;提高政府服务效率,拓宽资金来源。

  截至2018年4月末,全国PPP项目库总在库项目7264个,市政工程、交通运输、城镇综合开发项目数居前三,占总数51.9%。2017年地方公共财政支出预算数为16.5万亿,全国汇总的地方政府PPP财政承受能力上限应不超过1.65万亿。目前财政部PPP库中落地项目投资金额为2.6万亿,其中由地方政府承担部分约占5%,即0.13万亿元,地方政府财政承受能力足以支持PPP落地规模翻番式增长。

  北京地铁4号线是国内首次采用PPP模式的地铁建设项目,将工程的所有投资建设任务以7:3的基础比例划分为A、B两部分,A部分由政府投资方负责,B部分由社会资本组建PPP项目公司完成。政府部门与PPP项目公司签订特许经营协议,根据项目公司所提供服务的质量、效益等指标对企业进行考核。在项目成长期,政府将其投资所形成的资产租赁给PPP项目公司;在项目成熟期,通过调整租金的形式使政府投资公司参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。北京地铁4号线通过社会资本的引入,减轻了政府财政压力,并提高了政府服务效率与质量。

  (二)资产证券化

  资产证券化是以项目所属资产为支撑、以项目资产可以带来的预期收益为保证,通过在资本市场发行债券来募集资金的融资方式。

  政府资产证券化适用于能够产生稳定现金流且自负盈亏的项目,例如城市取暖、排污工程、收费公路项目等。

  资产证券化发行的债券利率较低,降低了政府的融资成本;隔断了项目原始权益人的风险,分散了投资者的投资风险;并且不反映在原始权益人的资产负债表,避免了对原始权益人资产质量的限制,具有较高的信用评级和可预期的现金流。

  (三)PPP资产证券化模式

  PPP资产证券化可以盘活存量PPP项目,吸引更多社会资金参与提供公共服务,提升项目稳定运营能力并缓解政府资金压力。

  PPP资产证券化适用于已建成并正常运营2年以上,已建立合理的投资回报机制,并已产生持续、稳定现金流的项目。截至2018年4月末,全国共有16单PPP资产证券化产品受理,发行规模92亿元。基础资产类型主要有收益权类、债权类和股权类,现金流来源以项目收益权为主,涵盖污水处理、园区开发、学校建设、综合管廊、道路建设、供热供暖、停车场等公用事业与基础设施项目。

  财政部首单PPP资产证券化产品于2017年7月28日发行,为鞍山市兴业环城大道PPP项目经营权收入资产证券化,发行规模15.25亿元,项目期限14年。该PPP项目采用TOT模式,盈利模式为政府购买服务,纳入鞍山市本级财政预算,该资产证券化项目最终还款来源是鞍山市东环路工程有限公司(PPP项目公司)的鞍山市兴业环城大道(东环段)PPP项目经营权收入。项目采用结构化分层设计,优先级分为15档共10.54亿元,均获AA+评级,次级规模4.71亿元,由浦发银行担任托管机构,富诚海富通资产管理有限公司担任计划管理人,海通证券担任销售机构。

  资产证券化为PPP项目主体提供了一种低成本、低风险、高效率的融资方式,为社会资本方提供了新的融资渠道,因此,PPP资产证券化是现阶段PPP模式最现实的选择。

  (四)产业投资基金模式

  产业投资基金通常投向具有高增长潜力的未上市企业,并参与被投资企业的经营管理,通过所投资企业发育成熟后的股权转让实现资本增值。

  产业投资基金适用于基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业领域和先进制造业领域、创业创新领域。

  产业投资基金模式可以吸引大量长期限、战略性的社会资本,发挥地方财政的杠杆作用;通过“产业+资本”的方式构建地方优势产业集群;创新产业升级方式,建立可持续发展、有竞争优势的政企合作模式。

  北京市于2008年成立了国内首支省级中小企业创业投资引导基金,初始规模8亿元。2013年12月底,北京市中小企业发展基金(以下简称“中小基金”)设立,中小基金由母子基金构成。截至2017年底,中小基金先后吸引了九批45家创业投资机构签约合作,并完成16家参股子基金的退出,累计投资项目超过500项。在投资产业分布上,超过90%集中在节能环保、生物医药、智能制造等高精尖领域;在投资阶段分布上,初创期、早中期企业投资占比达98.3%;在投资区域分布上,投资于北京地区中小企业的占比达到76.88%。协议出资总规模近90亿元,实现超过5倍的放大效应,降低了中小企业融资成本,缓解中小企业融资难问题,更好地发挥了政府资金在引导民间投资、扩大直接融资、弥补市场失灵方面的作用。

  

 

  总体来看,PPP适用范围较广并被广泛应用;资产证券化对基础资产要求较高;PPP资产证券化必须是存量优质PPP项目,以PPP项目的合同债权、收益权等作为基础资产;产业投资基金,能够撬动社会资本,弥补融资缺口。

  二、地方政府债务化解效益显著

  在当前的经济形势下,地方政府积极稳妥化解存量债务,可提高政府资金效率与服务水平、调动社会资本积极性、引导区域产业结构与资源配置,带来可观的经济效益与社会效益。

  1.地方政府债务化解,尤其对隐性债务和或有债务的清查与化解,可以从根本上解决政务债务风险隐患,缓解地方财政压力,防范和化解财政金融风险,提高政府信用水平。

  2.优化政府债务结构与投融资结构,有利于培育区域优势产业和主体税源,助力政府建立、规划区域产业体系。

  3.盘活地方政府存量债务与存量资产,处置闲置资产,促进国有资产保值增值并良性流动,提高政府服务能力与服务效率,保民生促发展。

  4.引入社会资本参与政府公共服务,在提升城市融资能力、扩大民间投资的同时,增加城市就业机会,有利于维护社会及经济稳定,促进中国经济轻装上阵。(文/田野)